CAPITOLO V.

DAL _senatus-consultum_ AL _senatus-consultum ultimum_.

I.

Il _s. c. u._ segna il momento più importante della conquista dell’amministrazione interna di Roma da parte del consiglio senatorio.

Si è notato come la storia di quest’ultimo possa definirsi una costante, accelerata invasione nel campo del potere esecutivo. Or bene, noi ci proponiamo di studiare in questo capitolo per quali vie esso, dalle competenze, che gli assegnava la costituzione, passò a invadere l’ambito di poteri non suoi, pervenendo al _s. c. u._

II.

Il _s. c. u._ fornisce di un valore imperativo le decisioni del senato. E su questa via non erano trascurabili i progressi compiuti dal medesimo.

Rispetto al potere esecutivo, rappresentato dai magistrati, il senato non aveva per legge che un potere consultivo, per cui quelli doveano sottoporgli l’esecuzione degli atti più importanti del governo[300].

Ma, dopo la legge Publilia del 339 e la Menenia del 338, tale procedura divenne obligatoria per le _rogationes_, che il magistrato si apparecchiava a presentare al popolo allo scopo di convertirle in legge[301]. Ciò parve un’innovazione liberale, in quanto toglieva al senato il diritto alla convalidazione delle decisioni dei comizi, sia nel campo legislativo, come nell’elettorale; ma non lo fu con certezza rispetto alla magistratura. Era ben più agevole, osserva il Willems, impedire preventivamente a un magistrato la presentazione di una proposta di legge o rifiutare una candidatura, che annullare una legge già votata od una elezione[302].

Il dritto pubblico non imponeva altrettanto per i rimanenti atti magistratizi. Tuttavia, il senato avea, poco a poco, conquistato dei mezzi diretti e indiretti, capaci di forzare i magistrati a consultarlo:

1. Poteva invocare i tribuni della plebe perchè glielo facessero imporre da un plebiscito, o sottomettessero essi stessi la questione al senato.

2. Poteva — come avvenne pel richiamo di Cicerone — minacciare il rigetto di tutte le _relationes_ magistratizie, finchè una data questione non gli si fosse sottoposta.

Tutto questo riesciva però di un valore pratico meschinissimo. Se il magistrato, pur sottoponendo al senato la sua _relatio_, si trovava a vedere scartato il proprio avviso, poteva intercedere alla _sententia_ senatoria, annullandone ogni valore.

Ma, in realtà, il senato aveva in tal caso a sua disposizione un nuovo mezzo: poteva invitare un tribuno, contro cui nè consoli, nè pretori aveano dritto all’_intercessio_, a dare con un plebiscito forza di legge alla sua _sententia_.

Nell’ipotesi più favorevole, in cui cioè il _s. c._ non avesse patito _intercessio_, i magistrati non erano tenuti ad eseguirlo. Or bene, il senato era giunto ad imporre anche allora la propria volontà.

Bisogna per ciò distinguere i _s. c.ª_ ordinari dagli altri, votati su questioni speciali, la cui decisione era stata, per legge, delegata al senato.

In questo secondo caso, il _s. c._ avea valore esecutivo, e, contro di esso, era preventivamente vietata ogni _intercessio_[303]. Quanto ai primi, fa d’uopo distinguere i magistrati, investiti dell’_ius referendi_, dai minori e dai promagistrati.

Rispetto a quelli, il senato non disponeva che della propria autorità. I magistrati erano temporanei, il senato vitalizio. A lui solo competeva il decreto e la proroga delle province, come l’approvazione o meno delle varie candidature e lo stanziamento dei fondi pei pretori e pei consoli assenti dalla capitale. Aggiungi la tradizionale influenza morale; ed ecco dei mezzi di coazione abbastanza energici.

Ai magistrati minori, invece, sprovvisti dell’_ius referendi_, il senato trasmetteva le sue decisioni per mezzo dei capi del potere esecutivo. In tale caso, pur facendoli obbedire soltanto ai loro superiori[304], esso veniva di fatto a costringerli al proprio impero.

I promagistrati erano, anche entro l’ambito del loro dominio, al di sotto dei magistrati corrispondenti, e solo una legge o un _s. c._ poteva eguagliarveli[305]. Anche a questi il senato trasmetteva le sue decisioni per mezzo dei capi del potere esecutivo residenti in Roma. Se non che, venendo le loro funzioni delegate per _s. c._ previsto dalla legge, e, potendo per _s. c._ essere ritolte,[306] tanto più forte era l’obbligazione morale, che verso di esso ne seguiva[307].

Ma il consiglio senatorio non era semplicemente arrivato a costringere la volontà e l’opera di ogni ordine di magistrati. Nel caso che costoro si fossero dimostrati o si prevedessero inflessibili, anche dopo le leggi Publilia e Menenia, esso non avea perduto la voglia di ricorrere all’annullamento delle elezioni.

A tale scopo, consultati gli auguri, emanava un _s. c._, pel quale, constatando nell’elezione un vizio di procedura, invitava il magistrato a dimettersi[308].

Ma si fosse arrestato agli inviti!

Quando tale necessità sopraggiunse durante la gestione magistratizia, il senato ardì ricorrere a una cruda e semplice destituzione. Così avvenne all’87 per Cinna[309], e al 62 per Cesare[310].

Ma ciò, che avea dato origine a tanta potenza, non era questa o quella via palese d’influenza sul potere esecutivo; era invece la tradizionale consuetudine di quest’ultimo di interrogare il senato in ogni affare di governo, la quale avea creato una serie innumerevole di atti, per cui il chiedere consiglio era divenuto obbligatorio, come, sempre per tradizione, obbligatorio l’obbedire.

Quando si pensa che a rigore poteva dirsi non esistere atto dei funzionari del dipartimento delle finanze, della guerra e degli affari esteri, che non presupponesse un _s. c._, e, quando si considera l’importanza dei medesimi negli ultimi anni della republica, non si può non prevedere un’invasione dell’autorità del senato in dipartimenti, che esso avea altresì curato di non lasciare inviolati.

Un consiglio, che s’ingeriva nella discussione di tanti affari, non poteva, a nessun patto, sottostare alla contraddizione interna della propria situazione, per cui esso poteva vantare ogni dritto a interloquire su tutto, e nessuno ad imporre l’esecuzione dei proprii consigli. Un giorno o l’altro avrebbe dovuto scegliere tra le due vie, che gli rimanevano: o rinunziare a tutti i suoi poteri consultivi o assurgere ad assemblea dirigente. Si aggiungeva a favorirlo l’indeterminatezza, in cui la legge lasciava i magistrati sul loro obbligo di consultarlo e il senato sul dritto di richiedere la domanda del proprio consiglio. Su tale sdrucciolo, questo scelse la via, che gli si parava più conveniente: dal _s. c._ si avviò al _s. c. u._

III.

Ma se il senato, come abbiamo visto, possedeva già i mezzi per sbarazzarsi dei magistrati, ostili o disobbedienti, poco meno fortunata posizione esso avea conquistata rispetto ai tribuni.

Anche l’_intercessio_ tribunizia destituiva il _s. c._ d’ogni effetto legale. Ma, oltre ai casi previsti dalla legge, pei quali era vietata ogni _intercessio_, anche se tribunizia[311], il senato possedeva il «_s. c. contra rempublicam factum videri_», valido contro magistrati e tribuni, per cui si minacciava agli avversari lo stigma di nemici delle istituzioni, quasi come preludio a un _s. c. u._, e s’invitavano i consoli a riferire al senato sull’_intercessio_[312].

Quest’espediente era usato, non solo contro atti passati, ma eziandio contro atti futuri, che o magistrati o tribuni avessero avuto voglia di compiere[313], venendo così a ledere i loro dritti, non solo di cittadini, ma di rappresentanti del popolo.

Quando poi questi ultimi non sembravano, per ciò soltanto, intenzionati a cedere, il senato, con un atto, che richiama il dominio del _s. c. u._, o ne impediva con la forza l’intervento alle proprie assemblee, indispensabile alla validità dell’_intercessio_[314], o ne reprimeva l’agitazione iniziata, ordinandone sia l’arresto[315], che la destituzione[316].

Ma, se tutto ciò non fosse bastato, rimaneva al senato l’espediente della dittatura[317].

Non è ben certo se la sua autorizzazione alla creazione di tale magistrato fosse contemplata da legge alcuna. Certo esso non se ne lasciò mai sfuggire la prerogativa, la quale, anzi, si era così strettamente legata alle sue peculiari competenze, che Cicerone, nel «_De legibus_», avea sottoposta la nomina del dittatore alla diretta giurisdizione senatoria[318]. Sembra anzi che la conseguente decisione fosse ritenuta coercitiva rispetto al magistrato, che l’avrebbe eseguita.

La minaccia d’imprigionamento, da parte dei tribuni, contro i consoli del 431[319], se questi non avessero obbedito al _s. c._, ingiungente la nomina di un dittatore, non può poggiare su altro fondamento.

Tale _s. c._ esclude altresì l’_intercessio_ dei tribuni o dei colleghi contro il magistrato incaricato della nomina, il quale, d’ordinario, subisce la designazione del senato, o gli sottopone la propria proposta.

Accanto al dittatore, i magistrati più elevati, i consoli, rimangono in posizione subordinata, destituiti del dritto del veto, di cui godevano rispetto ai colleghi di pari autorità.

Lo stesso è a dirsi dei tribuni.

Il senato quindi, con una indovinata designazione dittatoria, poteva talvolta vantarsi di aver fatto il migliore dei propri interessi possibili, se non vi fosse occorso qualche relativo svantaggio, che avremo occasione di notare in seguito.

IV.

Nessun _s. c. u._ ci à dato luogo a dubitare dell’affidamento a privati della suprema eccezionale tutela della repubblica.

La cosa procedette alquanto diversamente rispetto alle misure ad esso concomitanti. Al 49, l’abbiamo notato, furono affidate a dei privati quattro province, due pretorie, e due consolari, senza che il loro _imperium_ forse riconfermato da una deliberazione popolare[320].

Or bene, anche questo caso vantava i suoi precedenti.

Il senato, nell’assenza dei titolari, si era a più riprese permesso di colmare dei comandi militari vacanti con dei privati, invitando i magistrati _cum imperio_, capi del potere esecutivo, a mandare provvisoriamente, _cum imperio_, quei cittadini, che avessero creduto. Ed esso poteva concedere ad un generale, incaricato della direzione di due eserciti in regioni differenti, il permesso di affidare uno dei medesimi a un suo delegato. Ma i succitati sono da considerarsi come incarichi trasmessi dai magistrati competenti, caso previsto dalla costituzione.

Al 212 il senato fece un passo innanzi: accordò a un centurione primipilare un corpo di 8000 soldati col dritto di arrolarne dei nuovi.

Al 211, con Annibale alle porte di Roma, decretò che tutti gli ex-dittatori, consoli e censori si ritenessero in pieno possesso dell’_imperium_ finchè il nemico non si fosse ritirato dalle mura. Al 173 inviò _cum imperio_ in Puglia un _praetor designatus_[321], all’82 Cn. Pompeo, un privato cavaliere romano, in Sicilia e indi in Africa, propretore contro i partigiani di Mario[322], al 77 il medesimo, proconsole contro Sertorio,[323] e, insieme con Catulo, generale supremo nella campagna contro Lepido[324].

Più in là non si poteva andare.

V.

Dietro un _s. c. u._, il senato eleggeva i consoli senza deferenza alla volontà popolare.

Tale atto, benchè nuovo nella sua forma specifica, non manca di preparazione, e si ricollega strettamente alla nomina dei dittatori, proposta ed imposta dal consesso senatorio. Appiano lo dichiara senza reticenze[325]. L’uno e l’altro espediente infatti non mirava che ad evitare gl’impicci, che la collegialità avrebbe arrecato a un regime deliberatamente autocratico.

VI.

Della dichiarazione d’_hostis p._ abbiamo parlato. Essa coesisteva, senza dipenderne, al _s. c. u._

Quanto alla guerra, più volte mossa, contro magistrati e promagistrati per decisione definitiva del senato, è a notare come, anche in ogni altro caso, stabilirne l’opportunità era stata una prerogativa, dal medesimo gelosamente assunta e custodita. E, nel caso di una guerra intestina, nel caso cioè, in cui erano impegnati gl’interessi di una sola delle classi sociali, era ben naturale che quello dei poteri politici, che la rappresentava, riserbasse come esclusivo per sè quel diritto, che negli affari esteri, d’interesse comune, aveva partecipato coi rimanenti.

VII.

La violazione, da parte del senato o dei capi del potere esecutivo, del dritto di _provocatio_, ricorda i tempi d’oro dei primi secoli dell’oligarchia repubblicana di Roma, quando era di pertinenza del dittatore, già proposto dal senato, sottrarre le condanne capitali al voto definitivo dei comizi.

Ma non soltanto quei tempi. Negli ultimi due secoli della repubblica abbiamo più di un esempio di tribunali eccezionali, prescritti, e, spesso costituiti dai comizi, pel giudizio di fatti particolari.

Del secondo a. C. se ne contano uno del 113, uno del 110[326] e due del 172 e 141[327], nei quali ultimi la nomina delle commissioni giudicanti fu riserbata al senato, e riescirono eletti un pretore ed un console[328]. I loro giudizi, come quelli di ogni _quaestio extraordinaria_[329], facevano a meno della _provocatio_. Tali consuetudini solleticavano le voglie autocratiche del senato e dei capi del potere esecutivo. Al 271 la ribelle legione campana, costituita di cittadini romani, fu rinviata a Roma pel giudizio, e i colpevoli, o per ordine diretto del senato, o per ingiunzione di qualche magistrato _cum imperio_ vennero battuti a verghe ed uccisi[330]. Con tali procedimenti si vennero a violare la legge _Porcia_ e le altre _de provocatione_.

Ma ci si fosse fermati ai tribunali eccezionali per dei cittadini sotto le armi! Al 132, il tribunale nominato per giudicare la ribellione dei seguaci di T. Gracco, oltre a non tenere conto delle forme normali del giudizio, concedenti il discarico e la difesa, terminò coll’emanare sentenze di morte inappellabili[331].

VIII.

Questo per l’emancipazione della _provocatio_. Quanto alla costituzione dei tribunali eccezionali, durante l’impero del _s. c. u._, essa conta anzitutto i suoi precedenti in simili _quaestiones extraordinariae_, volute a più riprese dal popolo, e il più delle volte costituite di qualche senatore e dai capi del potere esecutivo. Ma il senato, che per legge fissava e spostava ai pretori i dipartimenti giudiziari,[332] avea più volte, e di sua iniziativa, delegato altresì a consoli e pretori, che faceva assistere da commissioni senatoriali, dei processi delicatissimi, i quali erano andati a terminare con pene capitali od esecuzioni, seguite a condanne pronunciate fuori Roma o contro delle donne[333]. Così avvenne al 204, al 186, al 180[334].

Le _quaestiones perpetuae_ erano del resto costituite esclusivamente da senatori[335], consuetudine interrotta più tardi, ma solo per breve periodo di tempo[336]; e, come puro e semplice corpo senatorio, questo aveva altre volte giudicato prigionieri romani, deditizi ed anche tribuni, ordinando, pei primi, l’esecuzione capitale[337], e, pei secondi, l’esilio[338]. Gli accennati processi del 132 contro i seguaci di Tiberio Gracco segnarono il punto culminante di tale parabola. Per essi il tribunale giudicante figurò nominato dal senato e costituito dalle persone dei due consoli, ai quali si aggiunse C. Lelio[339], un semplice privato, e P. Cornelio Nasica, _princeps senatus_[340].

IX.

Non meno invadente fu l’azione del senato circa le attribuzioni, che rimanevano ai comizi.

Il potere legislativo, le cui deliberazioni erano obligatorie per tutto il popolo romano, spettava, nei primi secoli della republica, ai comizi curiati e centuriati, (le decisioni dei _concilia plebis_ non obligavano che i plebei), e, fino al 339, il senato sanzionava con la _patrum auctoritas_ le leggi e le elezioni.

Ma, dopo il 339 e 338, la sua decisione ebbe la precedenza. Tale innovazione, che, secondo avemmo a notare, fu nociva all’indipendenza della magistratura, non riescì diversa, rispetto ai comizi.

Essendo, per essa, più facile castrare quelle proposte di legge o rifiutare quelle candidature, che al senato non facevan comodo, riesciva agevole interdire in eterno ogni conquista civile e politica delle classi estranee a quella rappresentata dal senato. E pare che a tale inconveniente abbia cercato di ovviare la legge Hortensia del 286, per cui le _rogationes_ potevano presentarsi ai _concilia plebis_ senza autorizzazione preventiva del senato, pur assumendo, se approvate, valore di legge[341].

Ma, al 100, il senato annullava le leggi fatte votare dal tribuno Apuleio[342], al 99 una di Tizio[343], al 91 una di Livio Druso[344], al 66 una del tribuno Manilio[345]; finchè al 67, quando il tribuno Cornelio emise un progetto di legge, per cui le _solutiones legibus_ (_dispense da leggi_) dovevano accordarsi solo dietro decisione popolare, il senato vi suscitò tale opposizione, che il tribuno fu costretto a modificare la sua proposta nel senso, che esse sarebbero state accordate dal popolo, ma su iniziativa del senato impassibile d’_intercessio_[346], disposizione, che formava il coronamento della pratica dei tempi andati[347].

X.

Non rimaneva che crearsi il precedente specifico della misura eccezionale e fu quello che il senato fece al 132. Proprio allora, non ostante l’opposizione del console, esso con a capo il suo _princeps_ marciò addosso a coloro, che presumeva ribelli, e ne fece impune massacro.

Appare quindi chiaro come il senato non sia pervenuto d’un tratto al _s. c. u._

Esso, che se l’era preparato da secoli con una costante ininterrotta invasione legale e illegale nell’ambito degli altri poteri dello stato, se ne servì il giorno, in cui, ingaggiata la lotta, si vide costretto a dubitare della sorte futura alla propria supremazia.

Ma quali interessi, in antagonismo con altri, avesse rappresentato, durante codesto suo imperterrito lavorio, lo vedremo nel capitolo seguente.